Ivan Nikolić: Efekti fiskalnih podsticaja u svetu u periodu krize

Visoki javni dugovi onemogućavaju dalje podsticaje. Faza masivnih podsticaja ekonomiji je završena, a kako je najveći broj zemalja okrenut obnavljanju fiskalne održivosti – potencijali za snažniji oporavak svetske ekonomije vrlo su ograničeni. Pogotovo ako se zna da monetarna politika ne može sama da održi ionako skroman globalni rast (grafikon). U prethodne tri godine planovi oporavka finansirani su povećanjem javnog duga i/ili povećanjem budžetskog deficita. Procenjuje se da bi već krajem 2011. udeo javnog duga zemalja OECD mogao dostići vrednost njihovog BDP-a, s tim da je u nekim zemljama ova granica davno probijena. Nakon perioda stimulacije 2008–2009, javne investicije su sada meta rezova. U takvom ambijentu izazov je pronaći nove podsticaje rastu, a imperativ „kako sa manje uraditi više“.

Kako do većih javnih investicija? Očigledno kritično pitanje u trenutku kada je prostor za fiskalnu politiku drastično sužen. U cilju identifikovanja dobre prakse upravljanja javnim investicijama na različitim nivoima vlasti, OECD je sredinom avgusta ove godine predstavio rezultate analize[1] efekata podsticajnih mera iz oblasti fiskalne politike u periodu globalne krize (2008–2009).

Izveštaj pokazuje da je efikasnost strategije oporavka oslonjene na javne investicije dobrim delom opredeljena odnosom između različitih nivoa vlasti koje sastavljaju i sprovode investicioni miks, koordinacijom javnog i privatnog sektora, ali i nivoom transparentnosti i odgovornosti u korišćenju sredstava na svim nivoima.

Tokom krize i potonje recesije mnoge zemlje OECD i G-20 primenile su stimulativni paket mera, koji je u nekim slučajevima prelazio 4% BDP-a. Na rashodnoj strani, fiskalni programi uglavnom su se odnosili na javne investicije. Tradicionalno, lokalnom nivou vlasti pripao je najveći deo odgovornosti. U zemljama OECD u proseku lokal je implementirao 2/3 ukupnih investicija, najviše u Španiji i Koreji, čak 75%.

Investicione strategije, kao i druge podsticajne mere, morale su biti pravovremene, privremene i ciljane. Brzo implementirane, usklađene sa strateškim prioritetima, a da pri tom budu transparentne i izložene strogom nadzoru. S obzirom na to da je sve zahteve jako teško zadovoljiti, javili su se problemi. S druge strane, javne investicije su, dodatno, otvorile neizbežnu dilemu kratkog i dugog roka. Ekonomski i politički kontekst forsirao je kratkoročne mere kao presudne za porast zaposlenosti, što se često kosilo sa optimalnim rešenjima u dugom roku.

Generalno, fokus je bio na širenju resursa duž cele teritorije zemlje, a nacionalne vlade su bile orijentisane uglavnom na sektorske investicione prioritete, posebno infrastrukturne (putevi, železnica, komunikacije, javni trasport, škole). Prioritet su svakako imali infrastrukturni projekti za koje je od ranije postojala planska dokumentacija.

Do kraja 2010. najveći broj zemalja već je alocirao 90% obezbeđenih fondova. Ipak, njihova stvarna potrošnja odvija se nešto sporije. Brzinu uglavnom određuje izbor investicionih projekata, pri čemu su mikroinfrastrukturni projekti na opštinskom nivou lako zadovoljili postavljene kriterijume podobnosti. Naglasak na brzini realizacije, iako razumljiv kao cilj, ipak je bio u senci ostvarenja maksimalnog ekonomskog uticaja.

Uočena su četiri ograničenja. Tokom implementacije ovako kompleksne strategije ulaganja četiri izazova ipak prednjače. Reč je: (a) o fiskalnom izazovu i teškoći sufinansiranja; (b) o ograničenim kapacitetima, koji se odnose na neadekvatne resurse, osoblje i postupke za brzu, efikasnu i transparentnu implementaciju investicionih fondova; (c) o političkom izazovu, te poteškoći u iskorišćavanju sinergija među različitim sektorskim politikama; i (d) o administrativnom izazovu, koji se odnosi na fragmentaciju investicionih projekata na lokalnom/opštinskom nivou. Navedeni izazovi mogu otežati implementaciju planiranih investicionih shema, odnosno voditi do neželjenih ishoda.

Deset preporuka za unapređenje investicija. Glavne smernice dosadašnje dobre prakse iz postkriznog perioda u dizajniranju i sprovođenju javnih investicionih strategija jesu sledeće:

Investicije u fizičku infrastrukturu treba kombinovati sa investicijama u „meku“ infrastrukturu. Na primer, ulaganje u ljudski kapital i inovacije, čime se postižu efekti dugoročnog rasta produktivnosti.

Iskoristiti novostvorenu vrednost tzv. lokacijski orijentisanih investicionih politika. Prioritet moraju imati investicije koje obezbeđuju ravnomerni regionalni razvoj. Pri tome najpre treba odvojiti socijalne ciljeve od ciljeva rasta, a potom selekciju projekata vršiti na bazi konkurentskih procedura.

Unaprediti koordinacioni mehanizam dizajniranja i implementacije investicionih strategija na svim nivoima vlasti. Upravljanje krizom je pokazalo da je koordinacija ključna za dizajniranje jasnih investicionih strategija, njihovo bolje ciljanje i fiskalnu koherentnost. Koordinacija traži vreme, krivu učenja i ima brojne troškove, ali kada je projekat dobro osmišljen i realizovan, dugoročne koristi od koordinacije u velikoj meri prevazilaze troškove.

Unaprediti horizontalnu koordinaciju sa lokalnim vlastima (naročito na nivou opština) u cilju postizanja veće kritične mase funkcionalnosti i ekonomije obima.

Izgraditi transparentan menadžment proces u cilju poboljšanja izbora i implementacije investicionih projekata na svim nivoima vlasti. Imajući u vidu složenost investicionih odluka i njihovo upravljanje, nadzorni institucionalni mehanizmi moraju biti dobro razvijeni.

Svi rizici u pogledu investicionih obaveza na dugi rok moraju biti obuhvaćeni rigoroznim budžetskim procedurama. Izbor investicionih projekata mora se zasnivati na cost-benefit analizi i strateškoj analizi okruženja. Uz to, treba uključiti i operativne troškove održavanja investicija u dugom roku, koji se procenjuju još u ranoj fazi procesa donošenja odluka.

Diversifikovati izvore finansiranja za infrastrukturne investicije uvođenjem plaćanja naknada za njihovo korišćenje te stvaranjem mehanizma koji će osigurati dugoročno finansiranje infrastrukture. Pažljivo procenjivati prednosti javno-privatnog partnerstva (PPP) u odnosu na tradicionalne oblike finansiranja. Kao podršku prioritetnim investicijama razmotriti i osnivanje zajedničkog investicionog pula od strane različitih javnih agencija/ministarstava.

Sprovoditi redovne recenzije propisa koje imaju potencijalni uticaj na investicione odluke i jačati regulatornu usklađenost na različitim nivoima vlasti. Protivrečni, zastareli i komplikovani propisi usporavaju javne investicije.

Fokusirati se na izgradnju kapaciteta na svim nivoima vlasti. Slaba administrativna podrška i nekredibilno vođstvo mogu zaustaviti ili pak naneti štetu projektima, najpre preko korupcije.

Premostiti informacioni jaz između različitih nivoa vlasti. S tim u vezi, najbolje je koristiti alate elektronske uprave (e-government tools) – kako za monitoring investicionih fondova tako i za lakši pristup građana i privatnih firmi zajedničkoj bazi podataka.