Ljiljana Jović: Budžetske muke u Bosni i Hercegovini

Bosna i Hercegovina je po mnogo čemu specifična.  Ovih dana se u sredstvima javnog informisanja naširoko izvještava  nemogućnosti da se usvoji budžet . Ovo ne bi bilo ništa novo i neobično u savremenim državama da se ne radi o budžetu za godinu koja je na izmaku.

Da bismo mogli razumjeti složenost situacije moramo znati bar nekoliko  bitnih stvari: administrativnu strukturu zemlje , način raspodjele fiskalnih sredstava po nivoima vlasti i propise o privremenom finansiranju.

Sama država ima složenu administrativnu strukturu na čijem vrhu je centralna vlast otelotvorena u Institucijama  BiH. Danas su u nadležnosti centralnog nivoa vlasti najznačajnije funkcije, uključujući i poreski suverenitet u domenu indirektnih poreza.  Povećavanje nadležnosti  išlo je postepeno od 1995.g. a praćeno je  i povećavanjem  javne potrošnje na centralnom nivou vlasti.

Tabela br.1.: Ukupni prihodi pojedinih nivoa vlasti u BIH u periodu 2003-2009.

(u milionima KM)

godina	konsolidovana BIH	Institucije BiH	Federacija BiH	Republika Srpska	Distrikt Brčko
2003	6020,90	270,70	3889,10	1853,40	199,90
2004	6380,10	334,90	4162,90	1853,60	206,00
2005	7122,00	472,50	4483,30	2078,40	178,60
2006	8586,40	801,70	5177,20	2525,60	200,90
2007	9832,60	884,90	5901,00	2919,10	241,50
2008	10903,00	980,70	6537,40	3264,50	236,60
2009	10342,50	1086,60	6074,50	3080,20	210,80
2010	10862,50	1009,8	6474,1	3234,6	235,7

 

Izvor: Centralna banka BiH , dostupno na http://cbbh.ba/index.php?id=30&lang=bs&table=godisnji_operativni_izvjestaj_bih

Dok su prihodi Konsolidovane BiH u periodu 2003-2010. porasli za 80,41%, prihodi centralnog nivoa bilježe rast od 273,03%, Federacije BiH za 66,46 %, Republike Srpske za  74,52 %, a BD oko 17,9%. U ovakvom porastu ukupnih prihoda svih nivoa vlasti  najznačajnije mjesto zauzima rast prihoda od najizdašnijih (indirektnih)  poreza dok  porast prihoda centralne vlasti pored rasta prihoda od poreza na potrošnju (u ukupnom budžetu svih nivoa vlasti učestvuju oko 70%), treba zahvaliti sistemu raspodjele prihoda kakav je na snazi od 2005.

Prema zakonu o sistemu indirektnog oporezivanja (Službeni glasnik BiH , br. 44/03 i 52/04) indirektni porezi se raspodjeljuju u skladu sa sljedećim kriterijumima

1. Iznos koji se prenose državnom budžetu BiH zasniva se na iznosu državnog budžeta za tekuću godinu. Sredstva koja se svaki radni dan doznačavaju u budžet Države za finansiranje institucija BiH izračunavaju se kao iznos koji je utvrđen u budžetu Države za tekuću godinu pomnožen sa koeficijentom koji se dobije kada se 1 podijeli sa brojem radnih dana Uprave u tekućoj godini.
2. Iznosi koji se raspodjeljuju  entitetima i Distriktu izračunavaju se tako što se  suma preostalih sredstava (poslije izračunavanja dijela koji pripada Državi) pomnoži sa koeficijentom doznačavanja. Koeficijent doznačavanja se izračunava na osnovu dostavljenih podataka od strane entiteta i Distrikta kao odnos suma krajnje potrošnje prikazane u prijavama PDV na teritoriji datog korisnika prihoda i sume krajnje potrošnje u cijeloj BiH, a koje su unesene u evidenciju UIO za dati period.
3. Iznos koji je potreban za finansiranje obaveza spoljnjeg duga Federacije BiH i RS se odbija od, na gore opisan način obračunatog udjela entiteta, i doznačava budžetu Države za servisiranje spoljnjeg duga.

 

Nadležno zakonodavstvo je predvidjelo privremeno finansiranje ukoliko se budžet ne donese do početka fiskalne godine. Prvobitno je, prema Zakonu  o finansiranju institucija i međunarodnih obaveza BiH iz 2004 (Službeni glasnik BiH 61/04) predviđeno da privremeno finansiranje može trajati do 31.marta godine za koju budžet nije usvojen i to u visini tromjesečnog prosjeka budžetskih rashoda za prethodnu godinu. Nakon isteka prvog tromjesečja , sve dok se budžet propisno ne usvoji, prestaje mogućnost isplate  bilo kakvih rashoda, osim otplate spoljnjog duga.

Izmjenama i dopunama navedenog zakona iz 2009.g. (Službeni glasnik BiH 49/09) izbrisana je odredba o ograničavanju privremenog finansiranja na prvo tromjesečje, a ukupan iznos sredstava koji se može potrošiti bez utvrđenog budžeta ograničava se na jednu četvrtinu sredstava određenih u  budžetu za prethodnu godinu.

Nakon parlamentarnih izbora u jesen 2010.g. došlo je do krize kod uspostavljanja izvršne vlasti na državnom nivou, a kad nema izvršne vlasti nema ko da donese  nacrt i prijedlog  budžeta.  Izgledalo je logično da se prihvati privremeno finanisranje.

Ispostavilo se tokom ove godine da su kreatori zakona bili dalekovidi kada su 2009.g. izbrisali odredbu o ograničavanju privremenog finansiranja na prvi kvartal. Crpimo poslednje dane decembra 2011.g. a budžet za 2011. nije donijet.  Da kažemo, usput, nije usvojen ni izvještaj o izvršenju budžeta Institucija BiH za 2010.g.

Međutim, ide nova fiskalna godina, država treba i u njoj da troši.  Ovo privremeno iz 2011.g. bi možda  prešlo i u trajno stanje- u bosanskom vilajetu čuda su moguća da nije odredbe u zakonu koja kaže da se u godini u kojoj privremeno finansiranje traje ne smije potrošiti više od jedne četvrtine usvojenog budžeta iz prethodne fiskalne godine.  E, tu smo došli do problema. Sa aspekta fiskalne 2012.g. u prethodnoj godini država nema usvojen budžet.  Privremeno finanisranje  institucija BiH od januara bilo bi suprotno zakonu dok bi se ispunjavanje obaveza po osnovu spoljnjeg duga možda moglo nastaviti. Ovo zavisi od tumačenja zakona-dok jedna politička opcija tvrdi da bi i otplate spoljnjih zaduženja bile sporne, njihovi oponenti  smatraju da se na ovaj način samo nepotrebno unosi dodatna nervoza i vrši pritisak ka daljim ustupcima u budžetskim pregovorima.

Situaciju su još više zakomlikovale i opomene iz Uprave za indirektno oporezivanje i Ministarstva finansija i trezora BiH koje upozoravaju da će, ako se ne usvoji budžet za 2012.g. ili bar 2011. na osnovu koga se može vršiti privremeno finansiranje u 2012., doći  do potpune blokade raspodjela od indirektnih poreza jer propisi su jasni- prvo „caru carevo“,  odnosno državi njeno,pa stranom povjeriocu njegovo, a što preostane dijeli se između nižih nivoa vlasti. Pošto se neće znati koliko je državino, ne zna se ni koliko preostaje za raspodjelu. Situacija je jasna-svi nivoi vlasti ostaju bez približno 70% budžetskih prihoda.

Na sjednici Fiskalnog vijeća BiH od 22.decembra 2011.g. izgledalo je da je došlo do pomaka jer je usaglašeno da budžet za 2012.g. bude 980,2 miliona KM, za oko 4,65 % manji od onog iz 2010. Međutim, nije usaglašena struktura izvora sredstava.  Republika Srpska se zalaže da zahvatanja od indirektnih poreza ostanu na nivou ove godine a da se čitava konstrukcija zatvori kreditnim zaduženjem ili dodatnim uštedama.  Kad štede entiteti, treba i država. Kad je kriza, neka je svima.

Za sve ovo vrijeme ekonomski pokazatelji su alarmantni. Broj nezaposlenih kao posljedica globalnih kretanja raste, Međunarodna agencija Standard&Poor’s snizila je kreditni rejting Bosni i Hercegovini sa B+ na B uz stavljanje rejtinga na posmatranje. Jedan od uzroka ovakve odluke je i neusvojen budžet i kriza vlasti. Istovremeno se procjenjuje da će rast BDP u narednoj godini biti oko nule. Analitičari Moody’sa su zadržali kreditni rejting na B2 ali isto sa negativnim izgledima. Obrazloženje je slično prethodnom.

Zvono za uzbunu uveliko zvoni. Oglasili su se Visoki predstavnik međunarodne zajednice, specijalni predstavnik EU, domaći političari, ekonomski analitičari. Nije ništa novo da države pribjegavaju privremenom finansiranju, ali ako ono traje cijelu fiskalnu godinu onda se mogu postaviti mnoga pitanja političke i ekonomske prirode.

Iskustvo protekle tri godine (po ko zna koji put u ekonomskoj istoriji)  pokazalo je da u kriznim situacijama država treba da preuzme primat nad slobodnim tržištem.  Fiskalna politika i budžetski instrumenti su ubojito oružje u borbi sa recesijom. Budžetom koji se pokušava usvojiti finansira se administrativni aparat od 20 000 zaposlenih. Ovaj podatak zahtijeva analizu budžetskih rashoda, njihovu strukturu i uticaj na mogućnost vođenja aktivne fiskalne politike ali o tome se može pričati tek kad budžet bude donijet.  O monetarnoj politici takođe nećemo ovdje raspravljati – Centralna banka BiH je u režimu valutnog odbora.

Autor ovog teksta smatra da postoje veliki izgledi da se u narednih četiri dana koliko je ostalo do novogodišnje noći budžetska kriza riješi, ali iz nje se mogu izvući ozbiljne poruke. Njih nosioci vlasti I biračko tijelo ne smiju zanemariti.